Tag: archiwa

5. Wyjątki krajowe

Cele archiwalne w interesie publicznym w rozporządzeniu ogólnym o ochronie danych

Ponadto, rozporządzenie dopuszcza dalsze wyjątki od podstawowego standardu prawa do ochrony danych, m.in. w zakresie realizowania celów archiwizacji[1]. Dozwolone odstępstwa mogą być ustanawiane w przepisach Unii albo przepisach państw członkowskich. Te dodatkowe unormowania powinny pełnić funkcję pomocniczą i dostosowawczą, ułatwiać stosowanie rozporządzenia. W żadnym natomiast razie nie mogłyby posłużyć do uchylania się od zobowiązań, jakie wynikają z europejskiej regulacji, do wyłączania jej zakazów i nakazów[2].

Ograniczenia stosowania przepisów rozporządzenia, wprowadzone w polskim systemie prawnym na rzecz celów archiwizacji, odznaczają się umiarkowaniem[3]. Nie tylko w sensie powściągliwości, ale i z powodu selektywności zakresu podmiotowego. Zmiany dotknęły państwowej sieci archiwalnej, a ich jedynym widzialnym promotorem był naczelny dyrektor archiwów państwowych[4]. Krąg beneficjentów krajowych wyjątków na rzecz celów archiwizacji uległ dalszemu jeszcze zawężeniu. Stały się nimi archiwa państwowe, archiwa wyodrębnione, jednostki organizacyjne z powierzonym zasobem archiwalnym oraz biblioteki i muzea, o których mowa w unza. Prawodawca milcząco przyjął, że ich działalność w całości leży w interesie publicznym.

Stosowanie odstępstw od rygorów ochrony danych osobowych sprowadzone ponadto  zostało do zakresu działalności archiwalnej (tzn. zarządzania bezterminowo przechowywanymi materiałami archiwalnymi), a w stosunku do archiwów państwowych dodatkowo objęło też przechowywaną czasowo dokumentację osobową i płacową pracodawców. Pozostała dokumentacja, niestanowiąca materiałów archiwalnych, a zgromadzona przez adresatów dodanych przepisów unza, nie korzysta z krajowych wyjątków. Jej przetwarzanie podlega więc zasadom rozporządzenia bez ograniczeń. Nowelizacja unza wyróżniła w ten sposób zapisy informacji o trwałej wartości poznawczej, historyczne źródła, dodając do nich dowody okresów zatrudnienia i wysokości pracowniczych zarobków, a odmówiła tego innej dokumentacji.

W odniesieniu do państwowej sieci archiwalnej dodane przepisy unza posługują się wyrazem „jednostki”, ale nie w sensie „jednostek organizacyjnych” a na oznaczenie różnych form zarządzania dokumentacją do celów archiwizacji. Nie wszyscy bowiem aktorzy tej sieci mają przymiot podmiotowości[5]. Niejednakowy jest też ich zarządczy udział w prowadzonej działalności archiwalnej oraz przetwarzaniu danych osobowych.

W nowych ustawowych przepisach, które moderują ochronę danych osobowych na rzecz realizowania celów archiwizacji, pominięte zostały wszystkie archiwa zakładowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wchodzą w skład i są narzędziem jednostek organizacyjnych, których działalność nie polega na dążeniu do celów archiwizacji. W ich rękach archiwizacyjne przywileje mogłyby stać się niebezpiecznym narzędziem ograniczania informacyjnych gwarancji.

Organizacyjną samodzielnością nie odznaczają się też wprawdzie archiwa wyodrębnione (często pełniące zresztą m.in. funkcje archiwów zakładowych), lecz wiele z nich dysponuje tzw. historycznym zasobem archiwalnym, podejmuje relatywnie autonomiczne działania i podlega wydzielonemu zarządzaniu. Z tego względu co najmniej one powinny korzystać z krajowych wyjątków. Nie sposób było natomiast czynić rozróżnień, reglamentować przywilejów precyzyjnie, gdyż ustawa ignoruje niejednorodność tych archiwów, obejmujących zarówno publicznie rozpoznawalne organizacyjne twory podobne do podmiotów, jak i archiwa pełniące role tylko obsługowe, oraz zarówno repozytoria „półotwarte”, jak i zamknięte przed otaczającym je światem.

Dodatkowe, uboczne wykluczenie dotknęło też jednostki organizacyjne z powierzonym zasobem archiwalnym, gdyż w stosunku do nich ustawodawca uchylił się od określenia czasu przetwarzania danych osobowych, w szczególności wieczyście, odpowiednio do bezterminowego przechowywania materiałów archiwalnych. Wynika to z nieprzesądzonego trwania powierzenia, nawet w przypadkach dokonania tego na stałe (bo jednak z zastrzeżeniem dopełnienia warunków)[6].

Do całej państwowej sieci archiwalnej adresowane są natomiast nowe art. 22b ust. 5 oraz art. 22c unza, odnoszące się do zabezpieczania wolności i praw osób, których dotyczą dane osobowe. Dotyczą one wszelkich dokumentacyjnych zasobów, bez rozgraniczania materiałów archiwalnych oraz innej dokumentacji. Nie miałoby to bowiem istotnego znaczenia dla informacyjnego ryzyka.

Dodane ustawowe przepisy sformułowano na miarę stanu normatywnego, a nie faktycznego. Przede wszystkim więc z założeniem, że materiały archiwalne zgromadzone w państwowej sieci archiwalnej rzeczywiście nimi są, tzn. że w całości spełniają kwalifikacyjne kryteria. Za punkt wyjścia przyjęto też hipotezę niezbędności zawartych w tych materiałach danych osobowych. Nieuniknione w praktyce odstępstwa od tego konstruktu, wynikłe m.in. z ewaluacyjnych błędów, musiałyby skutkować nienależnym umniejszeniem ochrony danych na rzecz celów archiwizacji – opacznie ujmowanych.

Posłużono się w krajowych przepisach kluczem instytucjonalnym, w odróżnieniu od podejścia funkcjonalnego, któremu podporządkowane jest rozporządzenie. W stosunku do europejskiej regulacji ujęcie to wydaje się zubożone, ale inne nie pomieściłoby się zapewne w istniejących ramach prawnych. Nowelizowano bowiem ustawę o przygasłym potencjale, której normatywny koncept ukształtowany był w zamierzchłej przeszłości –
a później podlegał punktowym tylko modyfikacjom.

[1] Art. 89 ust. 1 i 3 R.2016/679.
[2] Mimo takiego założenia, mającego oparcie w rozporządzeniu i podnoszonego w procesie legislacyjnym, ustawa sektorowa zawiera niedozwolone (mimo że warunkowe) wyłączenia ochronnych rygorów, np. w art. 469b dodanym w ustawie z 20 lipca 2018 r. o szkolnictwie wyższym i nauce (art. 162 pkt 3 ustawy sektorowej).
[3] Ustawa sektorowa – zwana tak w zw. z terminologią art. 45 ust. 2 lit. a, mot. 10 i 104 R.2016/679.
[4] Zmiany wprowadzono w poprzez dodanie ust. 2a w art. 16b po ust. 2, zmianę brzmienia ust. 1 pkt 10 i ust. 1a w art. 21 oraz zmianę brzmienia art. 22a i dodanie po nim art. 22b-22d.
[5] Widoczna jest też pewna chwiejność językowa, gdyż w dodanym art. 22a unza mowa w tym kontekście o „podmiotach”, co wydaje się już terminologiczną omyłką ustawodawcy.
[6] Por. art. 38 unza.

4.3 Aspekt interesu publicznego


Cele archiwalne w interesie publicznym w rozporządzeniu ogólnym o ochronie danych

Wyróżnienie w rozporządzeniu celów archiwizacji dotyczy tylko takich, które są w „interesie publicznym”. Szczególna użyteczność , która nie doczekała się objaśnienia w obrębie tego aktu. W doktrynie prawa przyjęło się rozumieć interes publiczny jako stan rzeczy, który odpowiada zobiektywizowanym potrzebom społecznej zbiorowości i z tego względu korzysta z prawnej ochrony[1]. Uwagi wymaga występujący w rozporządzeniu zwrot: „wpisy będące przedmiotem interesu publicznego”[2]. Prawodawcy mieli koncepcję pewnych typów informacji, których treść nacechowana jest istotnością dla ludzkich wspólnot. Posłużyli się jedną tylko egzemplifikacją, uwydatniającą wagę zachowywania danych, które mogą okazać się przydatne do ustalania odpowiedzialności za rządy dyktatorskie, zbrodnie przeciwko ludzkości albo zbrodnie wojenne. Ten motyw pamięci rozliczeniowej nie pretenduje do całościowego ujęcia i nie znajduje też dopełnienia w innych miejscach rozporządzenia ani w pozostałych europejskich regulacjach. Pozostawia obszerne miejsce na niesprecyzowane inne przypadki gromadzenia zasobów informacji „w interesie publicznym”. Takiego waloru można, bez wątpienia, upatrywać także w przetwarzaniu wielu rodzajów danych, które tworzą wiedzę, stanowią tytuły praw albo konstytuują zbiorową tożsamość i wspólną pamięć ludzi[3].

Podtrzymywanie informacji, która zachowuje przydatność do zaspokajania wszelkich uprawnionych potrzeb – materialnych i duchowych, grupowych albo indywidualnych – stanowi wspólne dobro ludzkich zbiorowości, ma publiczne znaczenie[4]. Dalsze zastosowania zgromadzonych zasobów mogą natomiast rozpraszać się na pożytki poszczególnych ludzi lub środowisk, choć niekiedy realizują też publiczny interes „drugiej generacji”. Tak jest m.in. z dokumentacyjnymi źródłami historycznej pamięci, w której poszczególne jednostki partycypują w różny sposób i w niejednakowym stopniu, lecz która jest doniosła powszechnie, bo skrywa „milowe kamienie” społecznej, zbiorowej świadomości. Niemniej jednak, gdy w związku z celami archiwizacji rozporządzenie przywołuje kategorię publicznego interesu, koncentruje się na kreowaniu informacyjnego potencjału, zaś osiąganie dalszych rezultatów pozostawia na odległym planie.

Pozostawiając miejsce na takie rozumowanie, rozporządzenie podkreśla też istnienie celów archiwizacji niemających związku z interesem publicznym, a w konsekwencji niekorzystających z przywilejów [5].

Mimo skojarzenia z interesem publicznym, urzeczywistnianie celów archiwizacji nie zostało zastrzeżone dla określonych podmiotów, a w tym – dla instytucjonalnych publicznych archiwów. Rozporządzenie wyraźnie wręcz zastrzega powinność prawnego wyróżnienia również prywatnych aktorów przetwarzania danych, które dysponują zapisami informacji „będącymi przedmiotem interesu publicznego”, zarządzają nimi i powinny to czynić, wspierane i wręcz zobligowane przez prawo[6]. Z drugiej strony, tak sformułowana charakterystyka podkreśla istnienie celów archiwizacji niemających związku z interesem publicznym, a w konsekwencji niekorzystających z przywilejów.

Pierwszoplanowym kryterium wydaje się właściwość samej informacji: znaczenie archiwaliów, gromadzonych przez różnych ich depozytariuszy, dla publicznego interesu. Symptomatyczne więc, że brytyjscy archiwiści odczytali ten przepis odmiennie, uwydatniając element formalnego zobowiązania niektórych podmiotów do prowadzenia działalności archiwalnej. Doprowadziło ich to do zaskakującej konkluzji, że “(…) nie charakter archiwaliów, ale misja przechowującej je instytucji przesądza, czy wyjątki [na rzecz celów archiwizacji] mają zastosowanie”[7]. Mowa w dodatku ściśle o misji umocowanej w prawnym upoważnieniu do prowadzenia określonej działalności, bez którego z wyjątków od rygorów ochrony danych korzystać jakoby nie wolno[8]. Ponadto, wywód ten operuje terminem „institution”, bardziej sformalizowanym niż wynika z rozporządzenia („body”).

Trudno by nie dopatrzyć się w nim argumentów z innego kręgu kulturowego na rzecz ledwie co odrzuconej hipotezy wyłączności władzy publicznej w definiowaniu interesu publicznego. Źródła tej odmienności mogą kryć się w upowszechnionych postawach obywateli wobec ich państw, odzwierciedlać niejednakowe w zjednoczonej Europie poziomy zaufania do publicznych organów.

Cele archiwizacji wymieniane są w rozporządzeniu – z niewieloma wyjątkami – wraz z podobnie uprzywilejowanymi celami badań naukowych, historycznych i celami statystycznymi (z charakterystycznym odróżnieniem historii od nauki)[9]. Tym jednak nie towarzyszy dopowiadane: „w interesie publicznym”. Spośród owych podobnych celów rozporządzenie wyróżniło natomiast – chociaż marginalnie – takie, które mają udział w realizacji publicznych zadań[10]. Odmiennie niż cele archiwizacji należą one bowiem do sfery zastosowań. Tam rozstrzyga się, czy dane osobowe są przetwarzane z pożytkiem dla wspólnoty, czy też badanie zyska znaczenie w mniejszej skali albo w ogóle go nie ma. Aspekt publicznego interesu podlega każdorazowemu potwierdzaniu, jeśli od tego zależałoby dopuszczenie wyjątków od rygorów ochrony danych osobowych. Tymczasem cele archiwizacji czerpią znaczenie ze wstępnie oszacowanej, a w istocie potencjalnej wagi informacyjnych zasobów. W pewnym zakresie mogą korzystać z domniemania, że są ukierunkowane na gromadzenie danych, które odznaczają się publiczną przydatnością.

Cele archiwizacji z zasady nie odwołują się natomiast do odrębnie w rozporządzeniu uregulowanych ograniczeń prawa do ochrony danych, które są przewidziane ze względu na szczególnie ważne potrzeby, zwłaszcza leżące w interesie publicznym[11]. Tego rodzaju wyjątki od informacyjnych obowiązków oraz gwarancji kontroli nad przetwarzaniem danych osobowych mogą być czynione przede wszystkim w zakresie wypełniania newralgicznych funkcji państw. Posiłkować mają się nimi rządy, na rzecz efektywności działań, które można etykietować jako zapewnianie narodom bezpieczeństwa i dobrobytu. Argument ochrony danych musiałyby też ustąpić przed niesprecyzowanymi „innymi ważnymi celami leżącymi w ogólnym interesie publicznym Unii lub państwa członkowskiego”. W cieniu przywilejów publicznej władzy dozwolono jeszcze na odstępstwa na rzecz wspierania roszczeń cywilnoprawnych (mających znaczenie dla rynków) oraz w imię ochrony osób, których dane dotyczą, a także praw i wolności innych osób. Korzystanie z takich odstępstw nie podlega dowolności; nawet one są dopuszczalne tylko w stopniu proporcjonalnym i niezbędnym do zaspokajania owych szczególnych potrzeb – ze znamiennym dodatkowym zastrzeżeniem: „w demokratycznym społeczeństwie” oraz zakazem naruszania istoty podstawowych praw i wolności[12]. Przyjąć należy, że – w stosunku do celów archiwizacji – mowa o wzajemnie odrębnych typach wyjątków, opartych na nieprzystających do siebie argumentach.

[1] Marek Szydło, komentarz do art. 22 Konstytucji RP [X 87 (4), 94 (7)], s. 627-628 (w:) Safjan, Bosek, Konstytucja RP; Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej (w:) Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-166.
[2] Mot. 158 R.2016/679.
[3] M. Sakowska-Baryła powiązała publiczną użyteczność celów archiwalnych z szeroką charakterystyką zastosowań narodowego zasobu archiwalnego w art. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2019 r., poz. 553) – dalej zwanej „unza” (w:) Sakowska-Baryła (red.), Ogólne rozporządzenie – komentarz do art. 89 [5] R.2016/679, s. 626.
[4] M.A. Chabin, RGPD. Traitement; Guide to archiving personal data, s. 19, 39-40; por. Archives: Public Interest: Written question – 111381, https://www.parliament.uk/business/publications/written-questions-answers-statements/written-question/Commons/2017-11-03/111381/.
[5] Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie – komentarz do art. 89 [5] R.2016/679, s. 626. Paweł Fajgielski wyłącza z zakresu „celów archiwalnych w interesie publicznym” przetwarzanie danych do celów prywatnych (Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 89 [3]) – co wydaje się nadmiernie uproszczonym rozgraniczeniem.
[6] Mot. 158 R.2016/679.
[7] EAG. Guidance, s. 10.
[8] Pojęcie działalności archiwalnej w rozumieniu art. 23 unza.
[9] W istocie, rozróżnienie to, przyciągające uwagę komentatorów (Fajgielski, Ogólne rozporządzenie, komentarz do art. 89 [3]) nie jest obojętne również dla archiwistyki. Zdaje się wyrażać w nim założenie, że cele badań historycznych przyświecać mogą nie tylko akademickim badaczom, ale i każdemu, kto dąży do poznania przeszłości, choćby na własny użytek. Nawet tak ściśle osobiste przedsięwzięcia mogłyby uzasadniać korzystanie z przywilejów zastrzeżonych dla wyróżnionych celów przetwarzania danych.
[10] Wyjątek w art. 21 ust. 6 R.2016/679.
[11] Tamże, art. 6 ust. 4 i art. 23 ust. 1.
[12] W związku z celami archiwizacji zakaz odniesiono do szczególnych kategorii danych osobowych.